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                職教混改如何蹚出政策創新之路

                2021-03-09 0 開封教育體育

                黨中央國務院出臺了一系列重要文件,鼓勵職業教育開展混合所有制改革,這些政策已基本可以支撐混改實踐,只是由於一些客觀原因,地方政府在具體政策供給方面還有所欠缺。對於職業院校來說,不能坐等地方具體政策的出臺,而要積極推動實踐,以實踐催生政策。為此,組織了這組稿件,系統梳理混改政策,分析混改院校的政策生成價值,以期形成“學校創新、政府認可”上下聯動的改革發展生動局面。


                混改的個案實踐及政策貢獻



                在國家政策推動下,盡管近年來學術界對混合所有制辦學體制改革(簡稱“職教混改”)研究持續推進,實踐領域院校案例亦不時出現,但職教混改至今仍在徘徊、觀望中緩慢前行。歸因分析時,似乎所有難點、痛點均指向具體政策供給不足。系統梳理職教混改政策現狀,深度剖析其存在的問題,繼而推進政策創新,不僅是職業院校混合所有制辦學之急需,也是新時代深化職教體制改革、以法治促進職業教育“管理”走向“治理”的“開山鋸”。


                 混合所有制辦學政策現狀

                政策的分類方法很多,依據政策位階,我們將職教混改政策分為總政策、基本政策和具體政策三個層面。

                總政策指黨中央國務院關於發展混合所有制經濟和國企改革的重要論斷,是指導和規範政府混合所有制辦學行為的理論和方法,是統領職教混改的元政策。

                由於職教混改遷移自經濟領域國企混改經驗,在理論基礎、核心概念上承襲了經濟領域混改的基本邏輯。我國發展混合所有制經濟和推進國企改革理論與政策體系的形成經歷了從“財產混合所有的經濟單位”提出,到“混合所有制經濟”概念闡釋,到“發展混合所有制經濟”決定,再到“混合所有制經█濟是基本經濟制度的重要實現形式”等重要論斷的深化過程,主要體現在《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》(1993)、《中共中央關於國有企業改革和發展若幹重大問題的決定》(1999)、《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》(2003)、《中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定》(2013)及國務院《關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》(2015)等一系列重要文件中。這些重要論斷為經濟領域混改向職教領▓域遷移提供了基本遵循。第一,使職業教育辦學資源從單一依賴於國家教育財政或單純吸納利用社會資本走向了更為多元的混合形式,增加了職業教育辦學資源的總量供給。第二,通過產權股份化形式放大國有教育資本功能,擴大█國家對職業教育辦學資源總量的控制幅度。第三,促進政府職業教育管理體制變革和多元主體下現代職業學校制度構建。

                基本政策指國務院關於探索發展、鼓勵發展混合所有制職業院校的基本要求,是混合所有制辦學的主導型政策。

                國務院2014年的《關於發展現代職業教育的決定》(簡稱《決定》)中首次提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校”。隨後,在《關於鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若幹意見》(2016)、《關於深化產教融合的若幹意見》(2017)、《國家職業教育改革實施方案》(2019)(簡稱《方案》)等重要文件中,國務院連續提出職教混改基本要求,職教混改在完善現代職業教育體系、促進職業教育向類型教育轉變方面的作用愈加清晰。

                具體政策指相關部委、地方政府對推進職教混改的行動準則,是政策框架中最重要也是最具挑戰性的政策類型,它既是對理論引領的繼承,也是操作實施的動作轉換,因而亦是推進職教混改落地的重要推手。

                最近幾年山東、新疆和河北等地開展了職教混改試點,尤其是河北、山東邊試點、邊總結,分別出臺《職業院校股份制混合▓所有制辦學試點方案》《關於推進職業院校混合所有制辦學的指導意見(試行)》,開創了我國職教混改具體政策制定的先河。這些文件雖帶有一定應急性,但頗具開拓性,不僅對推進河北、山東本省職教混改具有重要的指導作用,對其他省份的職教混改亦有借鑒作用。


                 混合所有制辦學政策分析

                當前,職教混改總政策▓、基本政策基本上可以支撐職教混改,但具體政策缺失制約著改革的深入推進,主要存在三個方面的問題。

                一是從政策供給視角看,職教混改政策還不完善。

                各部委和地方政府落實國務院《決定》《方案》“提出要求”普遍到位。職教混改在教育部、人社部等部委文件中都有提及;在地方政府文件中,無一例外地提到要“探索”“鼓勵”股份制混合所有制職業院校,但開展試點數量很少。目前為止,省級政府推動混改試點只有山東9個、新疆13個、河北3個。在官方支持的試點項目中,僅山東確立了學校層面“大混合”4個試點項目。出臺█意見也不多,僅山東在2020年發布了職教混改的指導意見,河北在2019年發布了試點方案。這種狀況折射出的是地方政府思想不解放,缺乏足夠的行動勇氣。

                二是從政策運█用視角看,多為按就近原則借用集成。

                混合所有制辦學作為公有和非公有資本交叉融合的辦學形式,原“公辦”或“民辦”辦學政策與之不完全匹配。探索者在現行政策夾縫中求生存,找良方,利用現有政策靈活性的一面,盡力化解辦學實踐中遇到的各種困難。山東《指導意見》和河北《試點方案》開創了職教混改具體政策制定先河,在院校法人登記、法人治理、產權確認、人事管理、經費支持等問題處理上█,不論教育領域還是經濟領域的政策法規,也不論是公辦民辦,哪條接近用哪條,而源自實踐經驗總結、契合職教混▓改本質規律的內生性創新內容偏少。

                三是從政策形成視角看,出臺新政難度巨大。

                職教混改看似是政策供給不足,實質卻是制約改革的關聯性政策大量存在,且其規制力過於強大。地方政府依照既有政策規範為職教混改設置加審通道,一個看似簡單的問題,足以使當事職業院校和企業“跑斷腿”“磨破嘴”,“法無禁止即可為”的實踐創新空間很小。而且出臺新政難度巨大,遠非教育一個部門所能決定。山東《指導意見》起草始於2018年,但直至2020年9月才最終問世,且由14家單位聯合發文;河北《試點方案》由9家單位共同參與。這看起來是“形成了合力”,實質上地方政府各廳局間協調仍有難度。值得註意的是,這兩個省都有省委、省政府主要領導對職教混改的批示意見。


                推進混合所有制辦學的政策創新

                職教混改政策創新涉及經濟社會各個領域的方方面面,是一項復雜的系統工程。既要堅持全面系統的觀點,又要抓住重點,以重要領域和關鍵環節突破帶動全局。

                一要消除“等靠要”思想,釋放政策創新動力。

                政策的制定總是滯後的,從我國改革開放的豐富實踐來看,任何一項改革和創新舉措的出臺都晚於實踐探索本身。既然國家“鼓勵發展”的態度已經十分明確,那麽任何徘徊觀望、因循守舊、不思進取和消極無為的態度與做法都不可取。職教混改是一項前所未有的挑戰,各級地方政府和職業院校、企業及其他社會力量必須破除因循守舊的思想藩籬,克服“等靠要”的思想,自覺地解放思想,勇立潮頭、敢為人先,強化問題意識、樹立問題導向,才能釋放政策創新動力,邁開職教混改的步伐,推動職教混改的實踐。

                二要積極推動混改試點,用充分實踐催生政策。

                試點既是職教混改的重▓要任務,又是職教混改的重要方法。職教混改試點承擔著“探路”的使命,是職教改革的“前哨站”“偵察崗”。我國改革開放40多年的實踐充分證明:但凡重大的改革舉措,無一不是通過試點、總結而逐步推廣開的。前期,蘇州工業園區職業技術學院的產權變更、民進公退以及法人治理的經驗,海南職業技術學院“三化四不”的體制方案,山東海事職業學院“一個平臺、兩類資本、三駕馬車、四套機制、五項原則”的辦學模式,山東化工職業學院的“政府供地+企業出資+明晰產權”的建設模式,已為職教混改提供了典型試點經驗。因此,在當前尚無法出臺系統職教混改具體政策情況下,從教育部或省級政府層面推動混改試點,尤其是利用“省部共建職業教育創新發展高地”來推動混改試點,探索職教混改的實現路徑和實現形式,可為全國範圍內職教混改提供可復制、可推廣的經驗。

                三要加強對已有政策研究,推進混改政策的創新。

                推進混改政策出臺,首先要加強已有辦學政策對混改的適應性研究。要根據職教混改需要,按“就近原則”對現行“公辦”和“民辦”辦學政策進行系統分析,深入挖掘其適應和支撐職教混改的政策條款,並加以集成,為職教混改提供基本的政策依據。其次要總結混改試點經驗,推進混改政策創新。在充分實踐的基礎上,總結各地推進職教混改、解決實踐問題的成熟做法,重點對辦學實踐中遇到的“舉辦方式、出資方式、產權制度、辦學許可、法人登記、治理體系、人事制度、財政支持、分類管理”等關鍵或敏感性問題進行系統研究,提出解決建議,為形成相關指導意見奠定堅實基礎。

                (作者雷世平系長沙航空職業技術院教授;郭素森、李海燕系山東海事職業學院副教授)


                混改的個案實踐及政策貢獻



                當前職教混改步伐相對緩慢,不少人將原因歸結為辦學政策供給不足,繼而滋生了對政策“等靠要”的思想。事實上,很多特定的政策都晚於實踐並產生於實踐,需要一個上下聯動的“生產”過程。基層職教混改實踐具有重要的政策催生價值,其經驗探索即是職教混改政策的初始形態。因此,對“麻雀”進行解剖,可以提高對職教混改本質與規律的認知,並為混改的全面提速和推進提供有效方案。為此,我們選擇4所混改院校,從不同角度解讀混改個案實踐的政策貢獻。



                個案 蘇州工業園區職業技術學院

                產權變更與法人治理視角

                蘇州工業園區職業技術學院成立於1997年,是我國自發探索的第一所混合所有制職業院校。

                在創辦後10年裏,該學院經歷了“公辦股份制—引入民間資本—民資一股獨大—多元混合所有”四個階段,其產權結構多次變更,從完全的國有資本演變為政府機構、企業、管理團隊等7方共同持股的多元化辦學局面。促發學院產權結構變更的原因在於公有資本投入不到位,民間資本以“基建代建”方式取得了股權,並在隨後民間資本轉讓中形成了股權多元化的局面。上海翔宇教育集團、吉林光華、蘇州光華教育投資公司、學校管理團隊、蘇州沸點教育咨詢管理公司、蘇州市教育局和勞動局等分別占有40%、30%、10%、10%、9%、1%、1%的股權。

                產權變更帶來了治理結構的演變,該學院的法人治理結構主要參照美國私立大學模式構建,經歷了一系列變遷。董事會成員規模從原來的13人增加到29人,其中中方11人,外方18人,企業、學校、政府成員比例分別為69%、24%、7%。

                政策貢獻

                第一,學院經歷了從國有股份制走向混合所有制的完整過程,其原因發自於辦學資源配置的需要。這對於考察職業教育辦學資源如何更為社會化、市場化的配置,撬動辦學資源不足的存量公辦職業院校推進改革,具有重要的政策參考價值。

                第二,學院開展了多方辦學主體共同認可的資產評估,並在舉辦者變更中實現了順暢流轉。對於優化職業教育辦學資源配置▓而言,產權如何評估確權是關鍵環節,是一個繞不過去的問題,同時也是政策制定的難點。

                第三,學院法人治理突破了“股東利益至上”的治理模式,選擇了“利益相關者至上”的結構,其標誌性特點為董事會成員數量眾多、類別分明、代表廣泛。企業領域的公司治理實踐與研究表明,這兩種治理結構各有利弊,其關鍵在於如何揚長避短,深入到更為細致的治理機制層面量身定制。

                該學院的辦學實踐為職教混改政策中關於產權明晰、產權流轉以及治理結構、治理機制的設計提供了可借鑒的樣本。


                個案 海南職業技術學院

                體制設計視角

                海南職業技術學院的創辦具有鮮明的歷史背景與地方特點。

                在“敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦幹”的特區精神▓鼓舞下,1999年5月,海南省省長辦公會作出決議:采取政、校、企聯合的股份制形式創辦海南省第一所公辦高職院校。

                新的投入方式必然要求建立一套與其相適應的新的管理體制和領導體制。為此,省政府為學院量身定制了“三化四不”體制方案,即:產權股份化、運作企業化、後勤建設社會化;不定行政級別、不給財政供養的編制、不再投入建校經費、不要政府財政負擔。

                這一體制設計相較於其他案例院校而言思路更新、步子更大,具有“放手去幹”的特點。在辦學早期,靈活的辦學體制給學院帶來了快速發展,並促進了校企深度合作,不僅在半年內完成了從簽訂協議到首次招生的建校過程,並在後續辦學中依托產教融▓合取得了一系列的“國字號”質量成果與出色的企業發展效益。但這一體制設計也面臨著如何適應新時期變化的挑戰,特別是在國家加大了對公辦職業院校投入力度之█後,其缺乏生均撥款政策支持的“四不”機制使學院遇到了辦學投入上的困難。多年來,該學院一直呼籲對體制方案作出新的調整。

                政策貢獻

                第一,經濟欠發達地區如何通過股份制或混合所有制形式配置辦學資源、創辦職業院校。

                第二,新的體制設計使混合所有制職業院校學會了如何精打細算過日子、滾動發展求壯大。

                第三,回答了混合所有制職業院校的校企協同育人與質量建設的業績成果是如何取得的。

                第四,提出在原有體制方案政策紅利減弱、消失時,應以什麽樣的方式來策動政府重新調整政策供給的問題。

                第五,在新的辦學形式面前,學校管理者、舉辦者往往是最有積極性、創造性去解決問題的▓角色,政府應如何看待和回應他們的需求。

                該學院的辦學實踐為職教混改政策中關於辦學體制設計提供了可借鑒的樣本,對深入理解企業行為、院校行為、政府▓行為這三者之間的關系具有重要█的參考意義。


                個案 山東海事職業學院

                更為全面的制度設計與實踐視角

                山東海事職業學院創辦於2011年,是濰坊市政府投入536萬元財政資金,撬動三家企業3.6億元社會資本共同創辦的“混合體制、民辦高校、事業單位”的“原生態”混合所有制職業院校。

                作為山東省職教混改試點領頭羊,學院探索形成了搭建“一個平臺”(開放式融合性共享型高職院校產教融合平臺)、匯聚“兩類資本”(政府資本和企業社會資本股份制合作辦學)、健全“三駕馬車”(董事會、監事會和辦學管理團隊相對獨立、相互支撐)、完善“四套機制”(資本管理、人事管理、教學管理和質量監控有序運行)、秉承“五項辦學原▓則”(堅持資本保值增值、多方利益共享、協商共治辦學、依法依規運營、創新驅動發展)的“山海模式”。

                學院實行“大混合”套“小混合”吸納更多辦學資源的綜合辦學形式,分別設立了集“培鑒賽研”為一體的人工智能制造學院、以“生產性實訓”為特色的京東新邁爾電商學院和京東█校園實訓中心、以“營利性為創新方向”的股份制國際海洋工程公共實訓中心等多個“小混合”項目機構,實現融資1.17億元。

                政策貢獻

                第一,以數百萬元的教育財政投入撬動數十倍的社會資本投入,“大混合套小混合”的模式發揮了以制度變遷提升辦學效率的顯著作用。

                第二,混合所有制職業院校應當如何建立動態性的資產評估和股權變更、退出機制,在資產確權、控制權制衡等層面上發揮更大作用。

                第三,如何打造基於企業業務發展急需的“小混合”項目,在促進校企協同育人、校企師資互聘共培、專業課程改革與實踐教學組織等層面提供更加強有力的平臺支撐。

                該學院為山東省職教混改指導意見的制定出臺提供了重要的實踐樣本。


                個案 山東化工職業學院

                地方政府主導的整合資源視角

                山東化工職業學█院是2020年以國有資本組合形式成立的股份制職業院校。該學院創辦於2003年,原址位於山東省淄博市,原舉辦者為中石化齊魯分公司。在2017年舉辦者變更為濰坊市教育投資集團公司後,校區從淄博市搬遷至濰坊市濱海開發區,以租賃校區方式辦學。

                2020年9月,該校擬以混合所有制形式,將舉辦者變更為濰坊市濱海開發區管委會(股權41%)、山東水利發展集團公司(股權49%)、濰坊市教育投資集團公司(股權10%)。該產權比例目前為預設,待三方投入全部到位後,再最終評估確權比例。

                在濱海開發區管委會支持下,學院新校區用地已規劃落定,今年啟動一期建設。新校區占地1100畝,規劃建築面積30萬平方米,計劃投資16億元,首期5.6億元已█到位,按照“政府供地+企業出資+明晰產權”模式建設。

                政策貢獻

                第一,走資源整合路線,學院的辦學改革融合了地方政府、國有企業的資源投入,兼具撬動存量國有資源投入、通過二次分配加大職業教育辦學資源投入的特征。

                第二,善於變通,以政府掌管的濰坊市教育投資集團公司為載體,為承接央企資源向地方轉移發揮了對口嫁接作用,表明具體有效的處理辦法只能由基層創造。

                第三,提前籌劃,濰坊市政府自2006年起在一片荒蕪鹽堿地設立濱海開發區,為以辦學用地供給撬動社會資本投入創造了十分有▓利的條件。

                第四,解決▓央企國企的“國有資產流失”後顧之憂,以後勤服務社會化、帶動企業產業在本地區進駐等效益回報,為企業參與辦學提供了可信的承諾支持。

                濰坊市政府的積極作為為學院推進職教混改提供了強有力的支持,“一張混改藍圖幹到底”,充分體現了人是改革的最關鍵因素。



                職業院校混改實踐為政策制定提供了大量鮮活、生動的案例,地方政府和改革院校在實踐中“不等不靠”,突破了現有政策規範的制約,創造性地解決了企業參與舉辦職█業院校的各類具體問題,凝練了解決各種具體問題的思路與技術方法。盡管有些做法行走在政策規範的邊緣地帶,但這些做法▓總體上是順應國家深化職教辦學體制改革總體要求、面向地方實情解決實際問題的,是打破原有政策束縛、推進我國職業教育政策集成創新、提高政策效能的突破性創造。院校應當做的,是在改革中從抽象到具體,“有血有肉”地實現國家關於職教混改的總體要求;學界應當做的,是在改革中從現實到理論,不斷解釋和拓寬對職教混改的本質認識;政府應當做的,是將院校的做法和學界的研究反復檢驗之後,從經驗到政策,形成“學校創新、政府認可”上下聯動的職業教育改革發展生動局面。

                (作者李立系海南職業技術學院職教研究中心常務副主任;樂樂系長沙航空職業技術學院教授;楊張欣系山東化工職業學院辦公室主任)

                來源丨中國教育報2021年3月2日第5版



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